人民代表大会制度建设中的七件大事

人民代表大会制度建设中的七件大事

2014-06-10  来源：人民网 编辑:王艳鹏 责任编辑：马东良

    新中国成立60年来，我国的社会主义民主政治建设设取得了长足发展。在纪念新中国成立60年之际，人民网记者专访了全国人大常委会原研究室主任程湘清，听他谈人民代表大会制度建设55年来所发生的重大变化。

大事件之一：人民代表大会制度制度正式确立

人民网：建国60年来，中国民主政治走过了不平凡的历程。今年是新中国成立60周年，也是全国人民代表大会成立55年，您作为一位“老人大”，请您回顾一下中国人民代表大会制度建设中的几个关键事件，好吗？

程湘清：这是个大课题，我只能就我较为熟悉的人民代表大会制度建设中若干大事谈一点情况和看法。

人民网：好啊，先提个小问题：中华人民共和国1949年成立，为什么人民代表大会制度1954年才建立？

程湘清：回顾我国民主政治建设的历程,最值得关注的就是作为人民当家作主主要形式的人民代表大会制度的确立。从1953年下半年起，在全国范围内进行了我国第一次空前规模的普选，在此基础上由下而上逐步召开人民代表大会。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，这标志着我国人民代表大会制度的全面确立。人民代表大会制度的建立有一个过程，在建国之前，我们在解放区已经开始一些探索，那时候只能是人民代表大会制度建设的萌芽时期或者酝酿阶段，在建国之前，已经在解放区实行人民代表会议这样一个制度。人民代表会议后来就发展成人民代表大会。所以那时候已经开始有了这样一个雏形，经过长期探索以后，历史选择、人民选择，最后实行人民代表大会制度。到了1954年，水到渠成，瓜熟蒂落，人大制度应运而生。在中华大地建立与我国国体相适应的政体,是我国民主政治建设的头等大事。从此,中国人民就是要用这样的根本政治制度来保证国家沿着社会主义道路前进。

人民网：为什么说建设社会主义民主政治最重要的是坚持和完善人民代表大会制度？

程湘清：首先要有一个正确理念，就是对人民代表大会制度要有一个比较正确的、全面的认识。建设社会主义民主政治最重要的是坚持和完善人民代表大会制度。我这里说的不是一般的重要，是“最重要”。这是经过多少年实践的经验、历史的经验所证实的。毛泽东同志曾说，历史的经验值得注意。我们党和邓小平同志总结了国际共产主义运动的历史经验，特别是中国的经验教训，得出一个结论，就是要从制度上解决问题 。具体说就是解决民主制度化、法律化的问题，“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。小平同志说过， 制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度问题关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。我认为，一定要立足于从民主制度上解决问题，这是邓小平民主法制理论的精髓所在。 从民主制度上解决问题，这个民主不是指通常意义上的发扬民主作风，是指国家形式的民主，国家形态的民主。马克思、列宁都讲过，民主是一种国家形态，是一种国家体制。在我们国家就是四项制度：第一是人民代表大会制度；第二是党领导的多党合作和政治协商制度；第三是民族区域自治制度；第四是基层民主制度。这四个方面的制度并不是并列的，宪法规定，人民代表大会制度是国家的根本政治制度。因为人民代表大会制度是由人民群众在党的领导下在革命实践当中直接创造出来的，不是事先规定好的，它有创制性的特点。说它是根本政治制度还因为它代表了我国政治生活中的根本方面，其他方面的政治制度都依附于它，是它派生出来的。人民代表大会制度在国家政治生活中直接关系人民权力的行使，关系到人民民主的实现。

大事件之二：82年宪法具体规定国家机构实行民主集中制度

人民网：您所说民主集中制是什么含义？

程湘清：人民代表大会制度建设一个重要进步就是，1982年宪法在规定国家机构实行民主集中制原则的同时，具体规定了民主集中制的含义和内容，那就是宪法第3条规定的“三个关系”：一是人大和人民的关系，各级人大都由人民选举产生，对人民负责，受人民监督；二是一府两院和人大的关系，一府两院都由人大选举产生，对人大负责，受人大监督；三是中央和地方国家机构的关系，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则。这是我们前面讲的国家形态的民主，是国家制度，显然和我们经常说的党内的民主集中制的含义是不完全相同的。什么是人民代表大会制度的内涵？用一句话说，是指国家权力机关特别是最高国家权力机关的组织、职能和运作的原则和机制，同时也包括国家权力机关同国家行政机关、审判机关、检察机关相互关系的原则和机制。请注意，这里的关键词一个叫原则，一个叫机制。所谓原则，最重要的是我国宪法第二条规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。这是人民代表大会制度的根本原则和核心内容。其次就是宪法第三条规定的民主集中制的原则，这是人民代表大会制度的根本组织原则和运作原则。所谓机制，主要体现为上述三个“关系”的机制。我曾经把人民代表大会制度具体化为四项制度：主权在民制度，民主集中制度，国家选举制度，人大工作制度。实际上这四项制度既不是对等的，更不是孤立的，而是以主权在民制度为核心内容，以民主集中制度为组织和运行原则，以国家选举制度为前提和基础，以人大工作制度为实际操作程序的统一体。实践证明这个政治体制符合中国国情。

大事件之三：不断完善选举制度

人民网：我国选举制度有哪些发展和完善？

程湘清：国家选举制度，首先是代表选举制度，就是选举人大的组成人员。 1979年以来，通过对我国民主选举的伟大实践进行总结，多次修改选举法和地方组织法，使我国选举制度的发展迈出四大步：第一大步，进一步规范并实际上扩大了提名权。选举代表，按照新修改的选举法规定，不但各政党、各人民团体，可以联合或单独推荐代表候选人，而且选民或代表十人以上也可以推荐代表候选人。地方组织法也规定，省级人大代表三十人以上，设区的市和自治州人大代表二十人以上，县级人大代表十人以上，书面联名，可以提出本级人大常委会组成人员、政府领导人员、法院院长、检察院检察长的候选人。乡级人大代表十人以上联名，可以提出本级人大主席、副主席及政府领导人员的候选人。规范和扩大提名权，是保障行使选举权的基本前提，也是我国干部制度改革的重要步骤。第二大步，不断规范代表名额。主要表现在：适当减少代表名额，特别是适时制止了各级人大代表名额逐步膨胀的趋势，对代表名额进行规范；对少数民族代表名额作了照顾性规定，体现国家充分尊重和保障少数民族管理本民族事务权利的精神；逐步缩小农村与城市每个代表所代表人口的比例，其中一条规定就是把原来农村和城市每个代表所代表人口的比例县级四比一、省级五比一、全国八比一，都改为四比一，这显然有利于逐步缩小城乡人口选举权的不平等性。第三大步，适当扩大直接选举的范围。适应我国经济生活、政治生活、文化生活等方面的巨大变化，新修改的选举法把选民直接选举人大代表，由乡、民族乡、镇扩大到不设区的市、市辖区、县、自治县。扩大直选范围，是发展社会主义民主的重要体现，有利于人民群众直接行使管理国家的权利，掌握自己的命运。第四大步，建立和实行差额选举制度。1979年出台的选举法就规定了代表候选人的名额应多于应选人的名额。以后几次修改都坚持和完善了这一制度。同样地方组织法也对选举国家机关领导成员规定了差额选举制度。从七届全国人大一次会议开始，选举全国人大常委会委员也实行差额选举。建立和实行差额选举制度，是我国选举制度的重大突破，能够更好地保障代表或选民真正按照自己的意愿行使选举权。实行差额选举实际上是把竞争机制引入选举，这有利于更好地选拔人才，使人民拥护的德才兼备的人走上领导岗位；也有利于加强人民对领导干部的监督，增强干部的公仆意识，加强勤政廉政建设。

党的十七大报告在讲到人大常委会工作时明确提出“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，就是中国共产党作为执政党顺应经济社会发展的不断深化，适应人民政治参与积极性的不断提高，为确保每一具有选举权、被选举权的公民都能享有和实现宪法和法律赋予的平等权利，对代表选举制度进行改革和完善的一项重要建议。这项顺民心、合国情的建议付诸实施，必将进一步发展人民代表大会制度，扩大我国的社会主义民主。 大事件之四：全国人大常委会职能扩大

人民网：人大常委会的职能职权发生过哪些变化？

程湘清：这是人大制度建设中一个非常重要的步骤。我国人民代表大会制度的一个特点是实行一院两层制，即在人大设立常委会。为了便于经常开会、更充分地行使职权，1982年宪法规定将很大一部分原来属于全国人大的职权交由全国人大常委会行使。主要是：改变全国人大是唯一立法机关的体制，规定全国人大和全国人大常委会共同行使立法权。全国人大制定和修改国家的基本法律，全国人大常委会制定和修改基本法律以外的所有法律，并且可以对基本法律进行部分补充和修改。改变全国人大是唯一监督宪法实施机关的体制，规定全国人大及其常委会都可以监督宪法的实施。规定全国人大常委会在全国人大闭会期间可以审查和批准国家计划和预算的部分调整方案。为了使全国人大及其常委会更好地行使职权，还加强了它的组织建设。主要是：规定全国人大常委会组成人员不得担任国家行政、审判、检察机关的职务，以利于常委会组成人员逐步走上专职化。建立委员长会议，处理重要日常工作。不断加强了专门委员会建设和工作机构的建设。扩大常委会的职权，并加强它的组织，就把大量工作，特别是立法、监督工作放在全国人大常委会。据统计改革开放以来我国制定的数百项法律中有80%以上是常委会审议通过的。

大事件之五：设立地方人大常委会

人民网：今年是地方人大常委会设立30年，请您介绍设立的重大意义？

程湘清：按照五届全国人大二次会议通过的宪法修正案和地方组织法的规定，从1979年8月至1980年，全国各省级人大常委会先后建立；1980年，各市级人大常委会先后建立；1980年下半年到1981年底，共2700多个县级人大常委会先后建立。地方各级人大常委会设立的重大意义，从政治体制改革的角度看主要有两个方面：第一，它体现了正确分权原则，有利于发挥中央和地方两个积极性。邓小平同志关于《党和国家领导制度的改革》的重要讲话是我国进行政治体制改革的指导性文件。讲话明确指出要通过改革消除党和国家具体制度中权力过分集中的现象。他指出:“过去在中央和地方之间,分过几次权,但每次都没涉及到党同政府、经济组织、群众团体之间如何划分职权范围的问题。我不是说不要强调党的集中统一,不是说任何情况下强调集中统一都不对,也不是说不要反对分散主义、闹独立性,问题都在于“过分”，而且对什么是分散主义、闹独立性也没有搞得很清楚。党成为全国的执政党，特别是生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后,党的中心任务已经不同于过去,社会主义建设的任务极为繁重复杂,权力过分集中,越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识,成为发生”文化大革命”的一个重要原因,使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。”地方人大设立常委会虽然还不直接涉及党政分开,而主要是把中央过分集中的权力分一部分给地方，特别是赋予省一级、较大的市一级人大及其常委会部分立法权，这在国家体制上无疑是一个大的进步，有利于发慌中央和地方两个积极性。第二，它体现了前面我们讲的“从制度上解决问题”的精神，进一步完善了人民代表大会制度。设立地方人大常委会冲破了“议行合一”的传统束缚，消除了具体制度中存在的弊端，增强了国家权力机关对国家行政、审判、检察机关的监督，从制度上保障国家机器的健康运作。30年来地方人工作做得有声有色，非常活跃。实践证明，县级以上地方各级人大设立常委会，完善了我国的权力体系和运行机制，进一步增强了对政府和司法机关的监督，有效保证了地方人大工作的正常运行，保障了人民民主权利的实现。

大事件之六：建立健全了人大工作制度

人民网：人大工作制度主要指那些制度？

程湘清：人大工作制度包括会期制度、表决制度、立法制度、监督制度、代表制度等，这是人民代表大会制度的重要组成部分。有的人把人民代表大会制度仅仅视为人大及其常委会的制度，这显然是片面的；但把保障人大行使职权的各项工作制度排除在人民代表大会制度之外，则同样是片面的。所以全国人大和地方各级人大在工作制度方面的成绩，应是人民代表大会制度发展完善的一个重要体现。改革开放以来，全国人大及其常委会从实践中总结经验，通过立法逐步建立健全了人大会议制度、立法制度、监督制度、代表制度等制度。地方人大及其常委会在人大工作制度建设方面也作了大量卓有成效的工作，所有省级人大都制定了议事规则和监督条例，绝大多数省级人大常委会制定了关于讨论决定重大事项的地方性法规。这对保障人大工作正常运转、代表和委员依法履行职责具有重要意义。

人民网：过去人代会都什么时间召开？

程湘清：这是会期制度涉及的问题。以前，春天、夏天、秋天、冬天，一年四季都开过人代会。有一年到了11月份才开人代会审议通过当年的计划预算，这还有什么意义？所以那时会期不规范。应该怎么规范？人代会何时开最好？当然1月份最好，但是1月份开会一般做不到，政府的计划预算上不来，会期最好是与财政年度相一致，计划预算在人代会通过之后，便于监督。记得七届人大时，每次人代会往前提十天，一直提到3月初。后来全国人大议事规则规定人代会在第一季度召开。

人民网：表决制度何时开始施行？

程湘清：表决原来都是举手通过，举手不好统计人数，也会给人压力，谁不举手，马上就看见了。表决器是六届全国人大开始使用的。那时，四川有一个科技研究所，给全国人大来了一个函，说研制出表决电子仪器，全国人大免费试用，时任秘书长的王汉斌同志一听说这是好事，很快就安装使用。

人民网：代表制度是怎么样建立起来的？

程湘清：人大代表是国家权力机关的组成人员。当时代表的职责、权利在组织法上有一些规定，但没有专门的法律。1992制定了代表法，对代表的职权、义务，代表在会议期间的工作，代表在闭合期间的活动，代表执行职务的司法保障、时间保障、物质保障等方面，作了全面规定。人民网：法律一般审议多少次才能通过？

程湘清：这属于立法制度中的审议制度。过去法律都是一审就通过了，彭真委员长开始提出实行两审制。八届全国人大又规定实行三审制，之后有些重要的法律都曾经过多次审议，物权法、监督法、烟草专卖法这些法律都是审了很多次才通过的。

人民网：怎样认识建设中国特色的社会主义法律体系对人大制度建设的作用？

程湘清：我国立法制度逐步完善，主要体现在立法法这部重要法律中。立法中一项系统工程是建设中国特色社会主义法律体系，这无疑也是人大制度建设的重要内容。中央要求2010年形成中国特色社会主义法律体系。那么，首先要搞清楚什么是中国特色社会主义法律体系？九届全国人大常委会委员长会议提出要作为专题进行研究。 当时组织了以研究室为主、法工委等单位参加的专门班子经过大量调查研究，日夜肩程，搞了一个上万字的研究报告，突出解决了两个问题：一是法律体系的构成。这就是以宪法为统帅和依据，由部门齐全、结构严整、内部协调、体例科学的法律及其配套法规所组成，这里的配套法规，包括行政法规、地方性法规及民族自治地方的自治条例和单行条例。二是法律分类。过去法律分类都是讲政治方面的法律、经济方面的法律，科教文卫方面的法律等等，这不科学，应当按照法律调整的对象和方法来分类，这比较符合法律自身的特点和规律。经过反复研究，最后我们把法律分为七个部门，就是宪法和相关法，民商法，行政法、经济法，社会法，刑法，诉讼和非诉讼程序法。这一分类得到法学界和国家机构认同。现在我国不但具有一部好宪法，而且制定了法律二百多项，行法规七百多项，地方性法规八千多项，这是指现行有效的，实际上远远超过这个数量。可以说，中国特色社会主义法律体系已经基本形成。

人民网：人大监督制度是如何建设的？

程湘清：监督制度的建设经过一个长时期的发展过程。六届全国人大就开始对监督制度进行专题研究。从1987年六届全国人大五次会议开始，每年人代会上代表都强烈要求制定监督法。据统计，从1987年直至2006年代表联名和代表团提出的关于制定监督法的议案就有222件，参与代表4044人次。1988年，全国人大常委会也在工作报告中正式提出监督立法的要求。1990年3月，党的十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》指出，要建立和完善党内监督和党外监督制度，“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法”。此后，中央政治局常委多次把制定监督法列入工作要点。几届全国人大常委会都把制定监督法列入立法规划。其中七、八、九三届曾经三次组织起草监督法。1993年9月，八届、九届全国人大常委会曾通过了三个单行法律，即《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》、《关于加强中央预算审查监督的决定》、《关于加强经济工作监督的决定》，还两次审议了对审判、检察工作中重大违法案件监督的决定草案。其后起草出《全国人大和地方各级人大监督法（草案）》，并于2002年8月在九届全国人大常委会第二十九次会议上进行了审议。 2006年8月22日上午，十届全国人大常委会第二十三次会议对监督法草案进行第四审后终于通过了这部法律。从正式提出监督立法到监督法出台历经18年。如果从酝酿论证到正式出台，那就可以说是“二十年磨一剑”。

人民网：请介绍一下监督法的主要内容。

程湘清：监督法共九章48条，第一章总纲对监督目的、监督依据、监督对象、监督内容和监督原则作了规定，明确规定人大常委会行使监督权的原则是“四个坚持”：即坚持党的领导和党的基本路线的原则，坚持依法行使职权的原则，坚持民主集中制、集体行使职权的原则，坚持向社会公开的原则。监督法第二、三、四、五、六、七、八章对监督形式、手段和程序作了规定，这是监督法主要的具体的内容。 监督法的出台，标志着人大监督制度从法律上得到比较全面的确认和规范。法律一旦通过，就是神圣的，就必须严格遵守和执行。当然法律也要根据实践经验不断修改完善。党的十七大鲜明提出“让权力在阳光下行使。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的全力机构和运行机制。”我们要按照党中央的要求，在实践中总结成功经验，不断完善人大监督制度。

大事件之七：科学规范人大和党委的关系

人民网：在新的历史时期，怎样进一步加强人大制度建设？怎样正确认识和处理党组织和人大的关系？

程湘清：人大制度建设要解决一个很关键的问题，就是要在当今全面建设小康社会的新的历史时期，把加强党的执政能力建设和更好地发挥国家权力机关的作用结合起来，科学规范党委和人大的关系。按照党总揽全局、协调各方的原则，科学规范党委和人大的关系，支持人大依法履行自己的职能，是胡锦涛总书记在人大制度成立50周年大会上的重要讲话中明确提出的。党的十五大提出，要把党的领导、人民当家作主和依法治国三者结合起来。胡锦涛同志进一步提出要把这三者统一于社会主义民主政治建设的实践。在新的历史条件下，加强党的领导，必须改善党的领导，改善党的领导方式和执政方式。所谓党的执政方式，主要是指党对国家政权机关首先是对人大的领导方式。科学执政、民主执政、依法执政是我们党的执政理念的很重大发展。具体到人大制度建设就需要解决科学规范党委和人大的关系的问题，进一步加强和改善党对人大制度建设的领导，这是人大制度建设得以健康发展的关键所在。

怎样科学规范党委和人大的关系？怎样把党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机结合起来？这不仅是重要原则，而且要有具体举措，要切实从理论和实践的结合上解决问题。据我们调查研究，许多地方的党委、人大、政府已经从实践中总结、建立了把党的领导、人民当家作主和依法治国三者相结合的具体做法，甚至规定为具体制度。我在几篇文章（比如为纪念人大成立50周年在《求是》杂志写的《论坚持和完善人民代表大会制度》一文）中都介绍过这些制度和做法。进一步推进人大制度建设，建设社会主义法治国家，任重而道远。我们要不断研究新情况、解决新问题、积累新经验，认真探索和发展把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的新形式、新机制、新途经，继续推进人民代表大会制度建设，不断发展具有强大生命力的社会主义民主政治，坚定不移走中国特色社会主义发展道路。